遏制挖湖造景 嚴守耕地紅線（來信調查）

來源：《關於堅決制止耕地“非農化”行為的通知

　　制圖：張丹峰

　　河南讀者鐵先生愛好旅游，近日來信反映，旅行中看到一些地方開挖人工湖、濕地公園，有的發展旅游景區，有的搞生態工程。“比如華北某縣建起上千畝水面的人工湖景觀帶。據當地人說，搬遷4個村，征用了大片耕地。”

　　“原本一條曲徑小溪改頭換面變成寬闊河道，佔了耕地，兩岸還重新栽種各類親水植物，花費不少。”廣東讀者劉先生來信說，前不久回鄉發現，鎮上以建設美麗鄉村為名，盲目佔地圈水造景，浪費公共資源，背離群眾意願。

　　一段時間以來，本報收到多封讀者來信，反映一些地方違規佔用耕地挖湖造景。挖湖造景沖擊耕地保護紅線，主要原因是什麼？怎樣制止這種行為？記者深入多地採訪。

　　以河湖、濕地治理為名佔用耕地挖田造湖，在城市建設中搞人造濕地公園、水利景觀

　　黃河上游某市這幾年以養殖項目工程為名，佔用當地兩個村超7000畝土地建設濕地公園，其中佔用耕地約1500畝，湖面利用耕地957畝。這裡曾有一片自然形成的萬畝湖泊，由於環境、人為等因素，水域面積萎縮了90%，水體污染嚴重。“當時，為了讓水體形成自然淨化系統，我們就打算進行魚類養殖。”項目所在地的區農牧局有關負責人告訴記者，區政府也辦理了用地備案手續。

　　在中部某市，黃河流域一條重要支流穿城而過。當地違規批准征收土地，建設濕地景觀公園，不僅佔用耕地開挖水面，還配套建設國學館、廣場、古鎮等。據介紹，這座公園處於該支流盆地區域，周邊村庄生活污水直排，附近村民長期自行墾種，河道不暢。“久而久之，這裡成為群眾反映強烈的垃圾灘、臭水溝。”當地有關部門負責人表示，針對這些問題，圍繞疏浚河道、改善生態、提升環境的綜合治理項目由此立項。

　　這些地方大多以治理湖泊、河流、濕地為名，不同程度存在違規佔用耕地、挖田造湖造景的問題，甚至一些地方並未履行合法用地審批手續就直接佔用耕地，造成耕地隱性流失。記者調查發現，有的地方在城市建設中搞濕地公園、水利景觀，配套各類休閑廣場、綠化工程，甚至衍生出生態農業、觀光農業、休閑旅游等生態項目，這背后往往都存在佔用耕地、挖湖造景的問題。

　　對此，四川讀者余志勇表示，耕地是農村發展和農業現代化的根基命脈，是保障國家糧食安全的基石。相關部門要加強監管，嚴禁違法佔地挖湖造景。還有讀者表示，挖湖造景不僅危及耕地紅線，也破壞水資源平衡，進而影響生態安全、糧食安全。應按照黨中央明確的“統一底圖、統一標准、統一規劃、統一平台”和“全生命周期管理”的要求，在國土空間規劃統籌落實“三條控制線”的基礎上，強化細化全域、全要素的用途管制，從源頭上減少危及耕地保護等安全底線的開發活動。

　　國家層面對挖田造湖破壞耕地、侵害群眾權益行為，始終保持高壓態勢。近年來，自然資源部國家自然資源督察機構堅決貫徹落實中央關於耕地保護的重大決策部署，嚴格督察違法佔用耕地突出問題，對一些地方脫離實際盲目挖田造湖造景、沖擊耕地紅線、違法佔用耕地等行為進行了重點督察。2017年，發現江蘇、湖南、貴州等地243個挖田造湖、佔地建水景項目，違規佔用、破壞耕地10.89萬畝。2019年，發現有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農田5.79萬畝。有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設人工水景。

　　針對督察發現的問題，國家自然資源督察機構向省級人民政府提出督察意見，督促落實責任、分類整改，並對問題突出的地市政府主要負責人進行了約談。同時，發揮警示作用，公開通報了一批違法違規典型問題。今年1月，自然資源部再次挂牌督辦3起涉及違法佔地挖田造湖的重大典型案件，包括西南某區建龍湖公園、中部某縣建森林公園，中南某縣建文化博覽園。

　　政績觀偏差，對耕地保護紅線和高質量發展的理解不深不透

　　在實行最嚴格的耕地保護制度情況下，為何多地還出現這類問題？

　　1月初，記者來到西北某縣，看到原來建設的一片湖泊景觀水系，湖底已敷土並種上小麥和油菜，北岸坡地的樹木被移走，恢復耕種。此前，該項目未經批准擅自佔用耕地約200畝，在土地例行督察時被發現。事后，當地僅對不符合國土空間規劃的停車場和水泵房用地立案查處，沒有依法拆除而是予以沒收，對其他違法用地敷衍整改。

　　據了解，這裡曾是一處水庫。附近村民稱，水源主要來自山泉和自然降水，但泉眼出水減少，水庫逐漸干涸。村民在庫底自發墾種，全國土地調查中調繪為耕地。

　　“2017年，為發展文化旅游產業，縣裡決定利用水庫打造景觀水系項目。”該縣林業局有關負責人說，未能及時恢復土地原貌是因為對耕地屬性認識不清，只是簡單地希望發展旅游經濟，沒有站在耕地保護的高度利用資源。

　　當時，該項目用地僅與縣政府簽訂土地租用協議，並未進行用地報批。“這裡原是水庫，北坡糧食產量低，因此我們就認為休整水庫和綠化坡地不用走報批流程，在依法報批程序上認識不足。”該縣自然資源局有關負責人說。

　　有讀者認為，一些地方輕耕地保護、重項目建設，說到底是政績觀出現偏差，對耕地保護紅線和高質量發展的理解不深不透。有的地方出於“拉動投資、改善民生”目的，大量上馬水系景觀、河湖整治工程等，缺少山水林田湖草是生命共同體的系統理念，未能與耕地保護特別是永久基本農田保護統籌起來。

　　記者調查發現，實際工作中，一些地方對耕地保護的認識不到位，存在打“擦邊球”的心理。挖湖造景多為文旅產業項目、生態民生工程，有的無明顯地上建筑，有的為林草花卉等綠色植被，有的地方存在“無地上建筑、衛星照片可能拍不到、不用拆除”的想法，導致佔用耕地問題大量發生。

　　此外，一些地方還想方設法規避法定審批程序。比如，土地管理法明確，征收永久基本農田或者永久基本農田以外的耕地超過35公頃的，應由國務院批准。但是挖田造湖少則幾百畝、多則上萬畝，而且大量佔用耕地。於是，有的地方瞞天過海，將土地拆分為10多塊，每塊都不超過法律規定的面積，分多次上報省級政府審批。

　　“北方一些地區缺水，因此挖湖造景能夠帶來土地升值，吸引人來、吸引錢來。”中國水利學會城市水利專委會主任委員程曉陶表示，違法佔用耕地挖田造湖，根子還是利益驅動。一些地方用以租代征、資本下鄉等名目，將農用地性質違法違規變為非農用地。

　　對問題突出的地方加大督察問責力度，警惕形象工程、面子工程

　　2018年，住建部《關於在城市建設中切實防止形象工程政績工程的通知》明確，嚴禁打著建設“生態文明”的旗號挖湖堆山造景﹔2020年，國辦《關於堅決制止耕地“非農化”行為的通知》印發，嚴禁違規佔用耕地挖湖造景，要求“佔用永久基本農田的，要限期恢復，確實無法恢復的按照有關規定進行補劃”﹔針對違規造景、違背規律搞保護修復等問題，生態環境部出台《關於加強生態保護監管工作的意見》……一系列政策舉措規范土地利用和管理秩序，有效遏制違法佔用耕地挖湖造景等行為。

　　比如，前文提到的華北某市，整改糾正了“區政府違規決策”“以養殖項目工程為名非法批地”等問題。中部某市撤掉征地通知，對未使用的耕地退還相關村委會，對未批先建濕地公園內文旅項目用地，不符合規劃的依法強制拆除。

　　再如，記者調查了解到，北方某市收到國家自然資源督察機構反映的挖田造湖問題后，立即採取整改措施。“對水利功能疊加人造景觀項目，糾正違規疊加部分。對單純挖田造湖項目，立即停止並糾正。對單純水利工程、種植養殖項目建設符合要求的，要求盡快完善審批手續。”該市水利局有關負責人說。

　　如何更加有力地遏制佔用耕地、挖湖造景？有專家表示，應落實國辦《關於堅決制止耕地“非農化”行為的通知》要求，結合全國國土調查開展摸底工作，對問題突出的地方加大督察問責力度。自然資源部咨詢研究中心咨詢委員張璞建議，自然資源部門認真履行耕地保護督察職責，定期巡查執法，加大土地執法查處力度，組織實施耕地保護責任目標考核。“挖田造湖應當因地制宜，有的地方基於防洪排蓄需要，但必須警惕形象工程、面子工程。”

　　“自然資源是生活之基、生產之要、生態之本。”中國社科院生態文明研究所資源與環境經濟研究室主任婁偉表示，要在嚴守耕地紅線、生態紅線和城市邊界線的基礎上，實現經濟和生態建設有機統一、充分協調。

　　程曉陶認為，一些地方為了減少城市內澇、改善生態環境而治理湖河、濕地，初衷是好的，但應當結合具體實際。是恢復、修復還是改良，要規范立項和審批程序，組織專家科學論証，從耕地和水資源保護大局出發。“對於確需佔用耕地的，應符合國土空間規劃依法建設。”

　　湖南讀者譚鐵安認為，相關部門應落實最嚴格的耕地保護制度，對挖湖造景等耕地“非農化”問題，及時發現、及時制止、及時處理。充分發揮領導干部自然資源資產離任審計作用，強化對耕地保護責任履行情況的審計制度。

　　《 人民日報 》（ 2021年03月15日 07 版）